靠山屯的話：

　　這是一則來自長沙市望城區(qū)住建局的稿件，作者就當(dāng)前住建消防存在的諸多問題進行了列舉和分析，并提出了有關(guān)建議。供參考。

圖文無關(guān)（版權(quán)圖片）

2019年4月23日，新《消防法》頒布（編者注：2021年進行了修訂），從此住建部門作為參與消防審驗工作的角色登上歷史舞臺，也開啟了兩個職能部門管一個行業(yè)的局面。在已經(jīng)過去的4年時間里，住建部門和消防救援部門為應(yīng)對新的工作要求，都各自的努力去厘清自身職能和責(zé)任，制定了一系列適應(yīng)自身職能和責(zé)任的相關(guān)工作規(guī)程，筆者作為一名具體執(zhí)行相應(yīng)政策的基層消防驗收工作人員，也聽到了很多相關(guān)單位或個人的相關(guān)訴求，深刻體會到目前消防工作的重重困難，現(xiàn)淺談如下：

一、存在問題及原因

1、技術(shù)人員缺失

　　萬事人為本。住建部門承接消防設(shè)計審查及驗收工作后，原從事該項工作的專業(yè)技術(shù)人員并未隨職能劃轉(zhuǎn)，住建部門或在本部門內(nèi)安排人員或?qū)ν庹衅赶鄳?yīng)技術(shù)人員，但作為一項幾乎涉及國家每一個行業(yè)的專業(yè)工作，住建部門原有的工作人員基本都沒有消防方面的知識儲備，作為全國范圍內(nèi)有教學(xué)消防專業(yè)知識的學(xué)校較少（據(jù)初步了解，改革前只有中國人民武裝警察部隊學(xué)院和中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)），也導(dǎo)致能夠招聘的專業(yè)人員不夠，原消防救援部門工作人員又因編制或體制的問題，無法轉(zhuǎn)至住建部門從事消防工作。目前各區(qū)縣的解決方案為要求本單位工作人員加強學(xué)習(xí)、招聘消防救援部門退役人員的居多，招聘社會上具備消防工作知識和經(jīng)驗的有一部分，但又有考取編制的限制。這也導(dǎo)致住建部門在履行消防工作職能上的無力，如筆者曾與其他區(qū)縣工作人員聊天，發(fā)現(xiàn)很多區(qū)縣的工作人員在接到驗收申請后連夜翻看相關(guān)的規(guī)范，然后第二天去現(xiàn)場驗收，驗收工作的質(zhì)量可想而知。

2、概念混淆不清

　　消防工程到底是個什么概念，估計現(xiàn)狀沒有人能說得清。從法律上講，有單獨的《消防法》，那消防是不是可以認為是一個行業(yè)，但從部門規(guī)章上講，有《建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收管理暫行規(guī)定》，那是不是說建設(shè)工程是行業(yè)，建設(shè)工程消防審驗隸屬于建筑工程行業(yè)，同時還存在水利工程消防工作或其他，從部門規(guī)章上看，消防好像又不是一個行業(yè)了。還有就是如果消防工程屬于建設(shè)工程，那屬于建設(shè)工程的分部工程還是分項工程呢？從驗收程序上來說，有單獨的消防驗收程序，那至少應(yīng)該是分部工程，跟建筑工程上的基礎(chǔ)分部、主體分部是同等的，但消防工程又不是單獨存在的，他包含于所有分部的幾乎每一個分項里，但如果把消防工程作為一個分項或者子分項來看，那消防驗收程序又是多余的，因為建設(shè)工程本身就驗收合格，一個分部或者單體都驗收合格，甚至整個項目都驗收合格了，難道消防作為一個分項或子分項在同一職能部門的職權(quán)內(nèi)還需要再次驗收？不免有重復(fù)驗收之嫌。概念的混淆不清，導(dǎo)致的是工作依據(jù)過多、工作程序冗雜。如之前在消防部門辦理消防時，只需消防設(shè)計審查，現(xiàn)在到住建后，增加了建筑工程施工圖審查和施工許可，驗收過程中增加了聯(lián)合驗收，規(guī)劃、人防、園林等單位統(tǒng)統(tǒng)需要過一遍，相對于原消防部門的驗收程序，程序和時間簡直是天壤之別，特別是對于二次裝修項目。

3、歷史欠賬過多

　　一是我國自1998年開始實行《消防法》，但98年前的建筑只是在使用過程中簡單的確認無需進行消防驗收就能繼續(xù)使用，沒有規(guī)定具體的認定方法和部門。現(xiàn)轉(zhuǎn)至住建部門后，在確認建設(shè)時間后還需確認結(jié)構(gòu)安全，使用屬性等，加之原村辦企業(yè)或其他集體企業(yè)，根本無法查找房屋的原始數(shù)據(jù)，但又由于社會發(fā)展，城市面積的擴張，原有建筑需要投入使用時，作為住建部門沒有相應(yīng)的審批依據(jù)，無法進行相應(yīng)的消防審批。如筆者所在的住建部門，曾收到消防救援部門的移交案件，表述原7、80年代使用至今的小學(xué)未經(jīng)消防驗收投入使用，要求住建部門查處，住建部門如何處理？

　　二是《消防法》實施后至2019年前，消防救援部門未進行驗收但實際投入使用的場所，更有甚者已通過消防救援部門開業(yè)前檢查后投入使用但未經(jīng)驗收的場所，作為住建部門按法律應(yīng)予以查處，但住建部門沒有相應(yīng)的審批清單，單純以使用單位無法提供驗收憑證就確認未經(jīng)驗收是否過于粗暴；又如即使提供了消防驗收意見書也無法確認驗收后有無二次改動，簡單確認已驗收可以使用但現(xiàn)場又有消防隱患如何處理？

4、配套處理政策不全

　　配套處理政策不全，導(dǎo)致的是各部門遇到問題沒有政策依據(jù)或相互推諉。根據(jù)《消防法》相關(guān)表述，住建部門負責(zé)消防驗收，消防救援部門負責(zé)驗收后的日常管理。實際運用過程中，住建部門驗收合格的項目，消防救援部門日常檢查過程中發(fā)現(xiàn)使用單位未按審批條件使用，是要求其恢復(fù)審批條件還是要求按改動后的使用情況加強消防安全管理？如原審批條件為廠房，現(xiàn)改為倉庫使用，消防部門是要求施工單位恢復(fù)為廠房還是要求其按倉庫進行整改？要求使用單位恢復(fù)為廠房，必然不符合使用單位的實際需要，而要求按倉庫進行整改，又涉及到建筑工程的審批驗收程序，這一塊又是住建部門的職能。又如要求其停止使用，驗收完成后再投入使用，又可能與營商環(huán)境政策不符；如不要求停止使用，現(xiàn)場又確實存在消防安全隱患。

　　還有就是原已確定無法完成消防設(shè)計審查及驗收，但確實已投入使用且消防救援部門進行了日常監(jiān)管的建筑或場所，實際情況就是無法合法驗收，現(xiàn)消防設(shè)計審查和驗收的執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)住建后，住建如何處理？從住建部門更深的層次來說，住建部門如何判定一個建筑物或場所是這種情況投入使用的？

　　三是原已通過消防部門驗收投入使用的，現(xiàn)需要轉(zhuǎn)換營業(yè)主體的，特別是有特許經(jīng)營限制的，如培訓(xùn)學(xué)校、托兒所、養(yǎng)老中心等，只是經(jīng)營者的變化，場所或建筑沒有變化，作為消防部門已不具備審批職能，作為住建部門由于沒有相關(guān)施工內(nèi)容無法審批，也沒有辦法確認驗收后是否有相關(guān)改動。簡單的答復(fù)沒有建筑工程就無需消防驗收是否能夠通過可能面對的事故調(diào)查；同時，沒有進行改動，但由于時間導(dǎo)致的規(guī)范變化是否應(yīng)該予以考慮，都是作為區(qū)縣一級住建部門消防審驗人員無法面對的問題。

5、政策變化過大

　　一是《消防法》修改前，消防的所有問題都由消防部門負責(zé)解釋和處理，修改后，消防的問題分屬消防部門和住建部門處理，同時，由于資規(guī)部門原也屬于建設(shè)部門，在建設(shè)領(lǐng)域多項法律法規(guī)執(zhí)行中都考慮了規(guī)劃的影響，比如房屋屬性?！断婪ā沸薷暮?，住建部門在處理消防設(shè)計審查和驗收的過程中，都必須考慮規(guī)劃的影響，加上住建部門自己的施工許可規(guī)定，參與部門數(shù)量和審批復(fù)雜度及難度大大增加，這導(dǎo)致了民眾對履行消防法相關(guān)職責(zé)的積極性大大降低，最后出現(xiàn)的情況是我辦不出來，所以我不辦了，最終導(dǎo)致社會層面消防違法行為增多，職能部門履職困難，包括審批困難和執(zhí)法困難。同時，規(guī)劃法中沒有關(guān)于改變房屋使用屬性的處罰條款，資規(guī)部門無法對該行為進行處理，《民法典》第二百七十九條要求“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意”，那這條的具體把關(guān)部門是哪一個？目前最熱的經(jīng)營性自建房管理中，這個就是最先需要解決的問題。同時，《消防法》并沒有對規(guī)劃部門規(guī)定相關(guān)職能，規(guī)劃部門對參與消防審批并沒有積極性。

　　二是目前的商業(yè)門店中，面積低于300平米或造價低于30萬的經(jīng)營性場所非常之多，而且這類經(jīng)營場所的收益也幾乎是經(jīng)營者的全部收益。原《公安消防部門深化改革服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展八項措施》中有規(guī)定，取消30萬以下或建筑面積300平米以下的建設(shè)工程消防設(shè)計和竣工驗收消防備案，但住建部于2021年的消防咨詢回復(fù)《暫行規(guī)定》問題解答中關(guān)于依法不需申請領(lǐng)取施工許可證的項目是否不予受理消防備案申請的答復(fù)為消防驗收及驗收備案與建筑面積無關(guān)，致使原社會存在大量此類場所由合法轉(zhuǎn)為非法，作為住建部門，如要對此類情況進行相關(guān)處理，無疑會導(dǎo)致社會層面的不穩(wěn)定。同時，為保持執(zhí)法的公平性，住建部門在處理其他情況的同類違法行為時也會畏首畏尾。

　　三是原消防部門進行公眾聚集場所安檢前，需要使用單位依法提供消防驗收或驗收備案憑證，現(xiàn)消防部門在進行公眾聚集場所安檢時無需提供，安檢合格即可投入使用。這就造成部分公眾聚集場所未經(jīng)驗收但安檢合格投入使用，從住建部門來說它是違法的不能投入使用，從消防救援部門來說，它是合法的，可以投入使用。兩個職能對同一行為的判定完全相反。

6、職能混淆不清

　　由于住建部門與消防救援部門共同行使《消防法》，各個部門對《消防法》的相關(guān)條款的理解又不盡相同，導(dǎo)致各部門或單位依據(jù)職能職責(zé)制定的相關(guān)任務(wù)職責(zé)劃定混淆不清，如住建部門在進行高層建筑隱患排查時，將消防隱患的排查任務(wù)交辦至消防救援部門，但消安委在消防排查工作安排中又將高層建筑消防隱患的排查任務(wù)交辦至住建部門。這種情況最終導(dǎo)致的是部門相互推諉，排查工作排而不實，整而未止。

二、相關(guān)建議

1、加大人才培育加強人才交流

　　從制度上看，住建部門負責(zé)消防設(shè)計審查和驗收及驗收備案工作必然是會持續(xù)的。住建部門也必須加快引進專業(yè)人才才能順利履職，從短時間來看，住建部門加強與消防救援部門的人才交流是目前解決人才問題的重要方式，但這種方式必然會引起消防救援部門的注意，甚至可能出現(xiàn)顧此失彼的發(fā)生。從長遠來看，高校新增相應(yīng)專業(yè)，加大人才培育力度，才是最終解決我國整個消防事業(yè)的最終方法。

2、部門聯(lián)合商議細化處理措施

　　消防工作不是一個部門的工作，住建部門的審驗工作質(zhì)量必然關(guān)系著消防救援部門的后續(xù)日常管理，消防部門的日常管理與法律宣講，也必然影響著住建部門的審驗工作。住建部門與消防救援部門如果不能形成聯(lián)動機制，最終導(dǎo)致的必然是整改消防改革的失敗。這個聯(lián)動機制不是簡單的信息交流，不是一事一議的靈光乍現(xiàn)，而是要至上而下的，以個例為突破口，以整體為考慮對象的思維方式；不是以推卸任務(wù)和責(zé)任為己任，而是以最大化解決問題為方向的工作方式；不是以鉆牛角尖執(zhí)行規(guī)范或規(guī)定，而是以利民便民促繁榮為方針的工作態(tài)度去全方位地融合。

三、其他

作為住建部門的一員，在建議上無法從全盤進行考慮，但對于住建部門的相關(guān)政策，想略提建議一二：

1、建議簡化二次裝修施工許可辦理流程。二次裝修的建設(shè)單位與新、改擴建的建設(shè)單位有著本質(zhì)的不同，不管是法律知識層面上還是經(jīng)濟、技術(shù)層面上，二次裝修的建設(shè)單位在承擔(dān)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定責(zé)任的能力上也不同，要求二次裝修的建設(shè)單位按照新改擴建的程序辦理相關(guān)審批從法律上來說沒錯，但從實際的運行和二次裝修建設(shè)單位的積極性上來看，這個政策是不被理解或難以承受的。

2、出臺消防驗收及驗收備案意見書變更政策。二次裝修的場所經(jīng)常面臨經(jīng)營者的變更情況，變更經(jīng)營者后就會出現(xiàn)變更營業(yè)執(zhí)照或特許經(jīng)營的情況，而變更營業(yè)執(zhí)照或特許經(jīng)營又會出現(xiàn)被需要消防驗收的情況，而對于只是變更經(jīng)營者的場所沒有改建的，又因為沒有建筑工程無需進行消防驗收。如能出臺消防驗收及驗收備案意見書變更的政策，至少能解決2019年后由住建部門驗收的二次裝修場所經(jīng)營者變更的情況。

3、建議討論無需辦理施工許可的建筑工程是否需要進行消防審驗。上文已談到相關(guān)政策的變化過程及影響層面，這個政策的變化導(dǎo)致的是社會層面大量的原合法的場所轉(zhuǎn)為非法，而且這種非法的狀態(tài)無論從哪個方面著手都難以解決，建議住建部門深入討論這個話題，如堅持無需辦理施工許可的仍需要進行消防審驗，應(yīng)給出具體的解決合法轉(zhuǎn)非法部分的消防審驗辦理方式，如沒有具體的解決方法，那這個政策無非就是套在審驗人員身上的追責(zé)鎖鏈而已。如能夠出臺部分免于消防驗收的政策，建議單以面積為標準，作為一個工程的造價判定，是比較模糊的概念，也不便于執(zhí)法人員的快速判定。

來源@靠山屯閑話 2023-11-15發(fā)布

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