1998年4月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過了《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》），這是我國消防立法和消防工作的一個里程碑，對于預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，避免和遏制重、特大惡性及群死群傷火災(zāi)事故的發(fā)生發(fā)揮了重要的作用。但是科學(xué)技術(shù)和信息高度發(fā)展，帶來國民經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，新的情況、新的課題不斷出現(xiàn)，有些新的立法亟需出臺，原有的消防立法也需及時進行清理和修訂，以不斷適應(yīng)并促進我國的經(jīng)濟發(fā)展。《消防法》相關(guān)條款存在的缺陷也逐漸暴露出來，特別是對于建筑工程未經(jīng)消防審核驗收合格的法律適用問題，存在模糊的地帶，既不利于基層消防機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法，也為社會埋下了隱患。在此，本文就該問題展開分析以及就如何進一步完善進行探討。

　　一、未經(jīng)消防審核驗收合格建筑工程法律適用存在的問題

　　從廣東省近兩年來的消防信訪案件來看，建筑消防安全問題方面的占90％以上。這些被投訴存在消防安全問題的建筑物，大多數(shù)未進行建筑工程消防設(shè)計審核驗收。這類建筑物一般可分為以下幾種：

1.《消防法》實施（1998年9月1日）以后違規(guī)建設(shè)的建筑物；

2.經(jīng)濟快速發(fā)展時期建設(shè)如雨后春筍出現(xiàn)的建筑物，即《消防法》實施以前，介于上世紀(jì)80年代末、90年代初之間；

3.《中華人民共和國消防條例》以下簡稱《消防條例》）及《建筑防火設(shè)計規(guī)范》（1983年版）等相關(guān)建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出臺以后，改革開放早期建設(shè)的老建筑物；

4.《消防條例》及《建筑防火設(shè)計規(guī)范》（1983年版）等其他建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出臺以前的舊建筑物。

　　由于歷史問題，這些建筑物存在許多不符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，消防安全狀況確實令人堪憂。但是，這些建筑數(shù)量龐大，涉及到的單位、人員數(shù)量也特別多。如果對這類建筑物不進行整改，一旦發(fā)生火災(zāi)，有可能造成非常嚴(yán)重的后果。但如果直接適用現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行整改，不僅對社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生巨大影響，而且很多都難以達(dá)到要求，甚至不可能。特別是涉及到防火間距、消防車道、安全疏散、消防給水、自動滅火、防排煙、耐火等級、消防電源等問題，很難通過整改達(dá)到要求，或者根本無法進行處理。

　　（一）《消防法》實施后違規(guī)建筑物的法律適用問題。

　　《消防法》第十條對于建筑工程的消防審核驗收方面問題作出了明確規(guī)定“按照國家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進行消防設(shè)計的建筑工程，設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)按照國家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將建筑工程的消防設(shè)計圖紙及有關(guān)資料報送公安消防機構(gòu)審核；未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不合格的，建設(shè)行政主管部門不得發(fā)給施工許可證，建設(shè)單位不得施工。經(jīng)公安消防機構(gòu)審核的建筑工程消防設(shè)計需要變更的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)原審核的公安消防機構(gòu)核準(zhǔn)；未經(jīng)核準(zhǔn)的，任何單位、個人不得變更。按照國家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行消防設(shè)計的建筑工程竣工時，必須經(jīng)公安消防機構(gòu)進行消防驗收；未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格的，不得投入使用。”　

　　但是對于未經(jīng)消防審核驗收合格的建筑工程，其所承擔(dān)的法律責(zé)任適用問題存在著兩種分歧意見：一種是根據(jù)《消防法》四十條規(guī)定“違反本法的規(guī)定，有下列行為之一的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，可以并處罰款：1.建筑工程的消防設(shè)計未經(jīng)公安消防機構(gòu)審核或者經(jīng)審核不合格，擅自施工的；2.依法應(yīng)當(dāng)進行消防設(shè)計的建筑工程竣工時未經(jīng)消防驗收或者經(jīng)驗收不合格，擅自使用的；……單位有前款行為的，依照前款的規(guī)定處罰，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處警告或者罰款。”；

    一種是根據(jù)《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》（公安部30號令）第二十八條規(guī)定“　建設(shè)單位和個人違反本規(guī)定有下列情形之一的，由公安機關(guān)責(zé)令改正，并可以對直接責(zé)任人員和主管人員處以一千元以下罰款。對拒不改正或者限期不改正的，責(zé)令停止施工，已經(jīng)完工的，責(zé)令停止使用：1.按規(guī)定向公安消防監(jiān)督機構(gòu)送審建筑工程消防設(shè)計圖紙，即開工興建的；2.施工中擅自改動消防設(shè)計，違反國家消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的；3.建筑消防設(shè)施未經(jīng)驗收合格，擅自接收使用的”，同樣的行為，依據(jù)法規(guī)不同，造成在處罰的幅度上的明顯區(qū)別。

　　《消防法》是經(jīng)全國人大常務(wù)委員會通過的法律，具體實施時間為　1998年9月1日，《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》是公安部制定的部委規(guī)章，具體實施時間為1997年3月1日。上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法，這是法律效力等級的一般原則。同時《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《處罰法》）也明確了“國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。”，在《消防法》與公安部《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》有關(guān)條款不相一致的情況下，應(yīng)以《消防法》的法律責(zé)任適用為主。這里需要指出的是，國務(wù)院《關(guān)于取消第一批行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2002〕24號）已經(jīng)取消了公安部30號令內(nèi)有關(guān)建筑消防設(shè)施檢測和維修保養(yǎng)資格許可證的行政審批項目，但是根據(jù)公安部《關(guān)于保留修改廢止部門規(guī)章及規(guī)范性文件的通知》精神（公通字〔2004〕71號），30號令實體并沒有作出任何修改而直接予以保留。綜合上述情況，建議公安部應(yīng)當(dāng)盡快對30號令作出修改，刪除與《消防法》不相一致的規(guī)定內(nèi)容。

　　（二）《消防法》頒布之前，《消防條例》及相關(guān)建筑消防技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)出臺后違規(guī)建設(shè)建筑物的法律適用問題。

　　現(xiàn)已廢止的《中華人民共和國消防條例》（以下簡稱《消防條例》的實施時間為1984年10月1日，廢止于1998年9月1日?！断罈l例》第五條規(guī)定“新建、擴建和改建工程的設(shè)計和施工，必須執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)主管部門關(guān)于建筑設(shè)計防火規(guī)范的規(guī)定”，第二十六條規(guī)定“縣級消防監(jiān)督機構(gòu)有下列職權(quán)：……四、監(jiān)督檢查建設(shè)項目在設(shè)計和施工中執(zhí)行有關(guān)建筑設(shè)計防火規(guī)范規(guī)定的情況，參加竣工驗收……”。當(dāng)時的條例雖然沒有明確公安消防機構(gòu)對建筑工程的消防審核和驗收，但消防機構(gòu)參與工程的竣工驗收的行政行為應(yīng)當(dāng)視為公安消防機構(gòu)明確履行對建筑的消防審核驗收的行政許可職責(zé)，也既是說《消防條例》頒布后，新建、擴建和改建工程應(yīng)當(dāng)通過消防審核。

　　雖然《消防法》并沒有明確規(guī)定對在其施行前違反《消防條例》的建筑工程遺留問題的具體處理辦法和原則，但是從《消防法》第十條的精神我們可以得出，違規(guī)建筑物只要符合“按照國家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進行消防設(shè)計”，當(dāng)事人仍應(yīng)可按現(xiàn)行規(guī)定申辦消防審核驗收手續(xù)。鑒于這些未經(jīng)消防審核、驗收的建筑物目前存在基數(shù)大，繼續(xù)存在給國家和人民生命財產(chǎn)帶來巨大威脅，如果完全聽之任之，將會帶來嚴(yán)重后果。本著行政處罰只是手段，其目的不是為罰而罰，而是在于糾正違法和防范再違法的行政處罰原則，消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)鼓勵違規(guī)建筑物的當(dāng)事人主動申報消防審驗，以合法合理的手段為社會消除這些建筑物存在的消防安全隱患。接受申報時，可根據(jù)國家《處罰法》第二十九條“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外”，這里法律另有規(guī)定的除外指的是追溯期限，而無論是已廢止的《消防條例》，還是現(xiàn)今的《消防法》均沒有專門規(guī)定針對違反消防法的追究時效，故對于在《消防法》頒布之前，《消防條例》及相關(guān)建筑消防技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)出臺后違規(guī)建設(shè)的建筑物，其行為在當(dāng)時未被發(fā)現(xiàn)，超過二年時限就不應(yīng)再實施行政處罰，當(dāng)然這并意味著違規(guī)建筑物可以規(guī)避法律的約束。對刻意逃避的違規(guī)建筑，消防機構(gòu)可以根據(jù)《消防法》第二十五條“公安消防機構(gòu)發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，應(yīng)當(dāng)及時通知有關(guān)單位或者個人采取措施，限期消除隱患”?！?/p>

　　（三）《消防條例》及相關(guān)建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出臺前的建筑工程法律適用問題。

　　在《消防條例》及《建筑防火規(guī)范》（1983年版）等建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺，而根據(jù)當(dāng)時的消防法律規(guī)定――《消防監(jiān)督條例》（1957年11月30日國務(wù)院公布，1957年11月全國人民代表大會常務(wù)委員會原則批準(zhǔn)），建筑并不需要經(jīng)過消防部門專門的消防審核和驗收。鑒于有的建筑歷史久遠(yuǎn)，如果1983年以后沒有改建、擴建、改變使用功能，辦理建筑工程消防設(shè)計審核、驗收手續(xù)也沒有太大實際意義，一般可以不必辦理建筑工程消防設(shè)計審核、驗收手續(xù)。

　　二、解決《消防法》頒布之前未經(jīng)消防審核驗收合格建筑工程問題的建議

　　《消防法》沒有明確規(guī)定對在其頒布前違規(guī)建筑的具體處理辦法，本著遵從法律、以人為本的原則，通過如下方法解決：

　?。ㄒ唬┤绻ㄟ^整改可以達(dá)到現(xiàn)行建筑工程消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，可以補報有關(guān)建筑工程消防設(shè)計審核、驗收手續(xù)。

　?。ǘ┤绻荒芡ㄟ^整改達(dá)到現(xiàn)行建筑工程消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，若改變使用功能可以通過整改達(dá)到要求，可以建議改變使用功能，然后補報建筑工程消防設(shè)計審核、驗收手續(xù)。

　?。ㄈ┤绻ㄔO(shè)后未擴建、改建、改變使用功能，通過整改可以滿足建設(shè)時的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，或進行整改可以滿足擴建、改建、改變使用功能時的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按照法律不溯及既往的原則，可以補報建筑工程消防設(shè)計審核驗收手續(xù)，以原消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為審核、驗收依據(jù)。

　　局部改建或改變使用功能的，整體建筑可以按照建設(shè)時的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行處理，但改建或改變使用功能的部分應(yīng)符合當(dāng)時的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對于擴建部分，應(yīng)該將原主體建筑和擴建部分一起報建，并應(yīng)符合擴建時的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　對于上述未經(jīng)過消防審核、驗收的建筑工程補報消防設(shè)計審核時，公安消防部門應(yīng)根據(jù)依法便民的原則，盡量方便群眾，僅要求報建單位提供建筑防火、消防設(shè)施必須的圖紙資料及有關(guān)說明材料即可。鑒于有些建筑建設(shè)時間已經(jīng)很長以及其他原因，可能已沒有相關(guān)設(shè)計圖紙，可以由設(shè)計單位重新繪制現(xiàn)狀圖代替設(shè)計圖。驗收時，以報建圖和審核意見為準(zhǔn)，必要時可做好相關(guān)取證工作并存檔。

　?。ㄋ模┩ㄟ^上述方法仍無法達(dá)到消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的建筑物，應(yīng)該報告當(dāng)?shù)卣M行處理或由政府責(zé)令有關(guān)部門進行處理。對于法律法規(guī)明確應(yīng)該向建筑部門報建而未報建的，應(yīng)屬于違章建筑，由建設(shè)部門進行處理；《消防法》實施后向建設(shè)部門報建，但建設(shè)部門在建筑工程消防設(shè)計未經(jīng)消防部門審核同意情況下違規(guī)發(fā)放或未發(fā)放《施工許可證》的，責(zé)任在建設(shè)部門，也應(yīng)該由建設(shè)部門負(fù)責(zé)處理。必要時，應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)（如《中華人民共和國建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》）追究建設(shè)部門或有關(guān)單位（建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工監(jiān)理單位、監(jiān)理單位）的責(zé)任。

　　（五）對于存在重大火災(zāi)隱患的未經(jīng)消防審核、驗收的建筑工程，應(yīng)該及時提請政府和安監(jiān)部門采取果斷措施，同時，發(fā)放《重大火災(zāi)隱患限期整改通知書》責(zé)令當(dāng)事人限期整改。

　?。τ诮ǔ蓵r間比較長的建筑物，比如老城區(qū)建筑物，如消防安全狀況確實比較差，嚴(yán)重威脅到人民生命財產(chǎn)安全，必須進行整改的，應(yīng)提請政府進行規(guī)劃，或提請政府按照城市建設(shè)的有關(guān)規(guī)定要求進行處理，如通過消防安全論證或消防安全評估進行靈活處理，不必完全按照現(xiàn)行消防技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進行整改，只要符合災(zāi)害經(jīng)濟學(xué)的基本原則，滿足一定的消防安全基本條件即可。

　　三、對實際工作中涉及幾個相關(guān)問題的建議

　?。ㄒ唬τ谖唇?jīng)消防審核、驗收的建筑，在進行消防監(jiān)督檢查時，不應(yīng)填發(fā)列明具體火災(zāi)隱患種類或有關(guān)消防安全條件未達(dá)到《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部73號令）發(fā)布時的國家建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的《責(zé)令限期改正通知書》，而應(yīng)按照《消防法》和73號令的規(guī)定，填發(fā)針對違法行為的《責(zé)令限期改正通知書》，責(zé)令限期補報建筑工程消防設(shè)計審核、驗收手續(xù)；不能用消防監(jiān)督檢查、消防安全檢查或建筑內(nèi)部裝修程序代替建筑工程消防設(shè)計審核、驗收程序。

　　（二）對于已經(jīng)消防設(shè)計審核、驗收合格的建筑物，如果沒有擴建、改建、改變使用功能，即使不符合現(xiàn)行建筑工程消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，按照法律不溯及既往的原則，不必按照現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行整改，進行消防監(jiān)督檢查時不應(yīng)發(fā)《責(zé)令限期改正通知書》；但如進行擴建、改建、改變使用功能，應(yīng)按現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求申報建筑工程消防設(shè)計審核驗收。

　　申報建筑內(nèi)部裝修的，該建筑應(yīng)先辦理建筑工程消防設(shè)計審核并經(jīng)審核同意，未經(jīng)建筑工程消防驗收合格，裝修部分不得驗收、投入使用。不能用建筑內(nèi)部裝修審核、驗收程序、消防監(jiān)督檢查程序或消防安全檢查程序代替建筑防火、建筑消防設(shè)施設(shè)計審核、驗收程序。

　　（三）按照法無明文規(guī)定不得禁止的原則，如果沒有法律法規(guī)明文規(guī)定沒有消防行政許可不得辦理有關(guān)證照，工商、國土及其他部門不得將消防行政許可作為本部門的前置條件。
 

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